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《中共中央 國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》

發(fā)布時間:2019/6/1 9:28:03

2019-05-23      來源:中國政府網(wǎng)

     

 

      新華社北京5月23日電 國土空間規(guī)劃是國家空間發(fā)展的指南、可持續(xù)發(fā)展的空間藍(lán)圖,是各類開發(fā)保護建設(shè)活動的基本依據(jù)。建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施,將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃,實現(xiàn)“多規(guī)合一”,強化國土空間規(guī)劃對各專項規(guī)劃的指導(dǎo)約束作用,是黨中央、國務(wù)院作出的重大部署。為建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施,現(xiàn)提出如下意見。

  一、重大意義 

  各級各類空間規(guī)劃在支撐城鎮(zhèn)化快速發(fā)展、促進國土空間合理利用和有效保護方面發(fā)揮了積極作用,但也存在規(guī)劃類型過多、內(nèi)容重疊沖突,審批流程復(fù)雜、周期過長,地方規(guī)劃朝令夕改等問題。建立全國統(tǒng)一、責(zé)權(quán)清晰、科學(xué)高效的國土空間規(guī)劃體系,整體謀劃新時代國土空間開發(fā)保護格局,綜合考慮人口分布、經(jīng)濟布局、國土利用、生態(tài)環(huán)境保護等因素,科學(xué)布局生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間,是加快形成綠色生產(chǎn)方式和生活方式、推進生態(tài)文明建設(shè)、建設(shè)美麗中國的關(guān)鍵舉措,是堅持以人民為中心、實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展和高品質(zhì)生活、建設(shè)美好家園的重要手段,是保障國家戰(zhàn)略有效實施、促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標(biāo)和中華民族偉大復(fù)興中國夢的必然要求。

  二、總體要求 

  (一)指導(dǎo)思想。以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo),全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中全會精神,緊緊圍繞統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局,堅持新發(fā)展理念,堅持以人民為中心,堅持一切從實際出發(fā),按照高質(zhì)量發(fā)展要求,做好國土空間規(guī)劃頂層設(shè)計,發(fā)揮國土空間規(guī)劃在國家規(guī)劃體系中的基礎(chǔ)性作用,為國家發(fā)展規(guī)劃落地實施提供空間保障。健全國土空間開發(fā)保護制度,體現(xiàn)戰(zhàn)略性、提高科學(xué)性、強化權(quán)威性、加強協(xié)調(diào)性、注重操作性,實現(xiàn)國土空間開發(fā)保護更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)。

  (二)主要目標(biāo)。到2020年,基本建立國土空間規(guī)劃體系,逐步建立“多規(guī)合一”的規(guī)劃編制審批體系、實施監(jiān)督體系、法規(guī)政策體系和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系;基本完成市縣以上各級國土空間總體規(guī)劃編制,初步形成全國國土空間開發(fā)保護“一張圖”。到2025年,健全國土空間規(guī)劃法規(guī)政策和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系;全面實施國土空間監(jiān)測預(yù)警和績效考核機制;形成以國土空間規(guī)劃為基礎(chǔ),以統(tǒng)一用途管制為手段的國土空間開發(fā)保護制度。到2035年,全面提升國土空間治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平,基本形成生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀,安全和諧、富有競爭力和可持續(xù)發(fā)展的國土空間格局。

  三、總體框架 

  (三)分級分類建立國土空間規(guī)劃。國土空間規(guī)劃是對一定區(qū)域國土空間開發(fā)保護在空間和時間上作出的安排,包括總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃和相關(guān)專項規(guī)劃。國家、省、市縣編制國土空間總體規(guī)劃,各地結(jié)合實際編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃。相關(guān)專項規(guī)劃是指在特定區(qū)域(流域)、特定領(lǐng)域,為體現(xiàn)特定功能,對空間開發(fā)保護利用作出的專門安排,是涉及空間利用的專項規(guī)劃。國土空間總體規(guī)劃是詳細(xì)規(guī)劃的依據(jù)、相關(guān)專項規(guī)劃的基礎(chǔ);相關(guān)專項規(guī)劃要相互協(xié)同,并與詳細(xì)規(guī)劃做好銜接。

  (四)明確各級國土空間總體規(guī)劃編制重點。全國國土空間規(guī)劃是對全國國土空間作出的全局安排,是全國國土空間保護、開發(fā)、利用、修復(fù)的政策和總綱,側(cè)重戰(zhàn)略性,由自然資源部會同相關(guān)部門組織編制,由黨中央、國務(wù)院審定后印發(fā)。省級國土空間規(guī)劃是對全國國土空間規(guī)劃的落實,指導(dǎo)市縣國土空間規(guī)劃編制,側(cè)重協(xié)調(diào)性,由省級政府組織編制,經(jīng)同級人大常委會審議后報國務(wù)院審批。市縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃是本級政府對上級國土空間規(guī)劃要求的細(xì)化落實,是對本行政區(qū)域開發(fā)保護作出的具體安排,側(cè)重實施性。需報國務(wù)院審批的城市國土空間總體規(guī)劃,由市政府組織編制,經(jīng)同級人大常委會審議后,由省級政府報國務(wù)院審批;其他市縣及鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃由省級政府根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H,明確規(guī)劃編制審批內(nèi)容和程序要求。各地可因地制宜,將市縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃合并編制,也可以幾個鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單元編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土空間規(guī)劃。

  (五)強化對專項規(guī)劃的指導(dǎo)約束作用。海岸帶、自然保護地等專項規(guī)劃及跨行政區(qū)域或流域的國土空間規(guī)劃,由所在區(qū)域或上一級自然資源主管部門牽頭組織編制,報同級政府審批;涉及空間利用的某一領(lǐng)域?qū)m椧?guī)劃,如交通、能源、水利、農(nóng)業(yè)、信息、市政等基礎(chǔ)設(shè)施,公共服務(wù)設(shè)施,軍事設(shè)施,以及生態(tài)環(huán)境保護、文物保護、林業(yè)草原等專項規(guī)劃,由相關(guān)主管部門組織編制。相關(guān)專項規(guī)劃可在國家、省和市縣層級編制,不同層級、不同地區(qū)的專項規(guī)劃可結(jié)合實際選擇編制的類型和精度。

  (六)在市縣及以下編制詳細(xì)規(guī)劃。詳細(xì)規(guī)劃是對具體地塊用途和開發(fā)建設(shè)強度等作出的實施性安排,是開展國土空間開發(fā)保護活動、實施國土空間用途管制、核發(fā)城鄉(xiāng)建設(shè)項目規(guī)劃許可、進行各項建設(shè)等的法定依據(jù)。在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)的詳細(xì)規(guī)劃,由市縣自然資源主管部門組織編制,報同級政府審批;在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外的鄉(xiāng)村地區(qū),以一個或幾個行政村為單元,由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織編制“多規(guī)合一”的實用性村莊規(guī)劃,作為詳細(xì)規(guī)劃,報上一級政府審批。

  四、編制要求 

  (七)體現(xiàn)戰(zhàn)略性。全面落實黨中央、國務(wù)院重大決策部署,體現(xiàn)國家意志和國家發(fā)展規(guī)劃的戰(zhàn)略性,自上而下編制各級國土空間規(guī)劃,對空間發(fā)展作出戰(zhàn)略性系統(tǒng)性安排。落實國家安全戰(zhàn)略、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略和主體功能區(qū)戰(zhàn)略,明確空間發(fā)展目標(biāo),優(yōu)化城鎮(zhèn)化格局、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)格局、生態(tài)保護格局,確定空間發(fā)展策略,轉(zhuǎn)變國土空間開發(fā)保護方式,提升國土空間開發(fā)保護質(zhì)量和效率。

  (八)提高科學(xué)性。堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展,尊重自然規(guī)律、經(jīng)濟規(guī)律、社會規(guī)律和城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)律,因地制宜開展規(guī)劃編制工作;堅持節(jié)約優(yōu)先、保護優(yōu)先、自然恢復(fù)為主的方針,在資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價的基礎(chǔ)上,科學(xué)有序統(tǒng)籌布局生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)等功能空間,劃定生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界等空間管控邊界以及各類海域保護線,強化底線約束,為可持續(xù)發(fā)展預(yù)留空間。堅持山水林田湖草生命共同體理念,加強生態(tài)環(huán)境分區(qū)管治,量水而行,保護生態(tài)屏障,構(gòu)建生態(tài)廊道和生態(tài)網(wǎng)絡(luò),推進生態(tài)系統(tǒng)保護和修復(fù),依法開展環(huán)境影響評價。堅持陸海統(tǒng)籌、區(qū)域協(xié)調(diào)、城鄉(xiāng)融合,優(yōu)化國土空間結(jié)構(gòu)和布局,統(tǒng)籌地上地下空間綜合利用,著力完善交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施,延續(xù)歷史文脈,加強風(fēng)貌管控,突出地域特色。堅持上下結(jié)合、社會協(xié)同,完善公眾參與制度,發(fā)揮不同領(lǐng)域?qū)<业淖饔谩_\用城市設(shè)計、鄉(xiāng)村營造、大數(shù)據(jù)等手段,改進規(guī)劃方法,提高規(guī)劃編制水平。

  (九)加強協(xié)調(diào)性。強化國家發(fā)展規(guī)劃的統(tǒng)領(lǐng)作用,強化國土空間規(guī)劃的基礎(chǔ)作用。國土空間總體規(guī)劃要統(tǒng)籌和綜合平衡各相關(guān)專項領(lǐng)域的空間需求。詳細(xì)規(guī)劃要依據(jù)批準(zhǔn)的國土空間總體規(guī)劃進行編制和修改。相關(guān)專項規(guī)劃要遵循國土空間總體規(guī)劃,不得違背總體規(guī)劃強制性內(nèi)容,其主要內(nèi)容要納入詳細(xì)規(guī)劃。

  (十)注重操作性。按照誰組織編制、誰負(fù)責(zé)實施的原則,明確各級各類國土空間規(guī)劃編制和管理的要點。明確規(guī)劃約束性指標(biāo)和剛性管控要求,同時提出指導(dǎo)性要求。制定實施規(guī)劃的政策措施,提出下級國土空間總體規(guī)劃和相關(guān)專項規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃的分解落實要求,健全規(guī)劃實施傳導(dǎo)機制,確保規(guī)劃能用、管用、好用。

  五、實施與監(jiān)管 

  (十一)強化規(guī)劃權(quán)威。規(guī)劃一經(jīng)批復(fù),任何部門和個人不得隨意修改、違規(guī)變更,防止出現(xiàn)換一屆黨委和政府改一次規(guī)劃。下級國土空間規(guī)劃要服從上級國土空間規(guī)劃,相關(guān)專項規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃要服從總體規(guī)劃;堅持先規(guī)劃、后實施,不得違反國土空間規(guī)劃進行各類開發(fā)建設(shè)活動;堅持“多規(guī)合一”,不在國土空間規(guī)劃體系之外另設(shè)其他空間規(guī)劃。相關(guān)專項規(guī)劃的有關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)與國土空間規(guī)劃銜接。因國家重大戰(zhàn)略調(diào)整、重大項目建設(shè)或行政區(qū)劃調(diào)整等確需修改規(guī)劃的,須先經(jīng)規(guī)劃審批機關(guān)同意后,方可按法定程序進行修改。對國土空間規(guī)劃編制和實施過程中的違規(guī)違紀(jì)違法行為,要嚴(yán)肅追究責(zé)任。

  (十二)改進規(guī)劃審批。按照誰審批、誰監(jiān)管的原則,分級建立國土空間規(guī)劃審查備案制度。精簡規(guī)劃審批內(nèi)容,管什么就批什么,大幅縮減審批時間。減少需報國務(wù)院審批的城市數(shù)量,直轄市、計劃單列市、省會城市及國務(wù)院指定城市的國土空間總體規(guī)劃由國務(wù)院審批。相關(guān)專項規(guī)劃在編制和審查過程中應(yīng)加強與有關(guān)國土空間規(guī)劃的銜接及“一張圖”的核對,批復(fù)后納入同級國土空間基礎(chǔ)信息平臺,疊加到國土空間規(guī)劃“一張圖”上。

  (十三)健全用途管制制度。以國土空間規(guī)劃為依據(jù),對所有國土空間分區(qū)分類實施用途管制。在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)的建設(shè),實行“詳細(xì)規(guī)劃+規(guī)劃許可”的管制方式;在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外的建設(shè),按照主導(dǎo)用途分區(qū),實行“詳細(xì)規(guī)劃+規(guī)劃許可”和“約束指標(biāo)+分區(qū)準(zhǔn)入”的管制方式。對以國家公園為主體的自然保護地、重要海域和海島、重要水源地、文物等實行特殊保護制度。因地制宜制定用途管制制度,為地方管理和創(chuàng)新活動留有空間。

  (十四)監(jiān)督規(guī)劃實施。依托國土空間基礎(chǔ)信息平臺,建立健全國土空間規(guī)劃動態(tài)監(jiān)測評估預(yù)警和實施監(jiān)管機制。上級自然資源主管部門要會同有關(guān)部門組織對下級國土空間規(guī)劃中各類管控邊界、約束性指標(biāo)等管控要求的落實情況進行監(jiān)督檢查,將國土空間規(guī)劃執(zhí)行情況納入自然資源執(zhí)法督察內(nèi)容。健全資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警長效機制,建立國土空間規(guī)劃定期評估制度,結(jié)合國民經(jīng)濟社會發(fā)展實際和規(guī)劃定期評估結(jié)果,對國土空間規(guī)劃進行動態(tài)調(diào)整完善。

  (十五)推進“放管服”改革。以“多規(guī)合一”為基礎(chǔ),統(tǒng)籌規(guī)劃、建設(shè)、管理三大環(huán)節(jié),推動“多審合一”、“多證合一”。優(yōu)化現(xiàn)行建設(shè)項目用地(海)預(yù)審、規(guī)劃選址以及建設(shè)用地規(guī)劃許可、建設(shè)工程規(guī)劃許可等審批流程,提高審批效能和監(jiān)管服務(wù)水平。

  六、法規(guī)政策與技術(shù)保障 

  (十六)完善法規(guī)政策體系。研究制定國土空間開發(fā)保護法,加快國土空間規(guī)劃相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)。梳理與國土空間規(guī)劃相關(guān)的現(xiàn)行法律法規(guī)和部門規(guī)章,對“多規(guī)合一”改革涉及突破現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定的內(nèi)容和條款,按程序報批,取得授權(quán)后施行,并做好過渡時期的法律法規(guī)銜接。完善適應(yīng)主體功能區(qū)要求的配套政策,保障國土空間規(guī)劃有效實施。

  (十七)完善技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系。按照“多規(guī)合一”要求,由自然資源部會同相關(guān)部門負(fù)責(zé)構(gòu)建統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系,修訂完善國土資源現(xiàn)狀調(diào)查和國土空間規(guī)劃用地分類標(biāo)準(zhǔn),制定各級各類國土空間規(guī)劃編制辦法和技術(shù)規(guī)程。

  (十八)完善國土空間基礎(chǔ)信息平臺。以自然資源調(diào)查監(jiān)測數(shù)據(jù)為基礎(chǔ),采用國家統(tǒng)一的測繪基準(zhǔn)和測繪系統(tǒng),整合各類空間關(guān)聯(lián)數(shù)據(jù),建立全國統(tǒng)一的國土空間基礎(chǔ)信息平臺。以國土空間基礎(chǔ)信息平臺為底板,結(jié)合各級各類國土空間規(guī)劃編制,同步完成縣級以上國土空間基礎(chǔ)信息平臺建設(shè),實現(xiàn)主體功能區(qū)戰(zhàn)略和各類空間管控要素精準(zhǔn)落地,逐步形成全國國土空間規(guī)劃“一張圖”,推進政府部門之間的數(shù)據(jù)共享以及政府與社會之間的信息交互。

  七、工作要求 

  (十九)加強組織領(lǐng)導(dǎo)。各地區(qū)各部門要落實國家發(fā)展規(guī)劃提出的國土空間開發(fā)保護要求,發(fā)揮國土空間規(guī)劃體系在國土空間開發(fā)保護中的戰(zhàn)略引領(lǐng)和剛性管控作用,統(tǒng)領(lǐng)各類空間利用,把每一寸土地都規(guī)劃得清清楚楚。堅持底線思維,立足資源稟賦和環(huán)境承載能力,加快構(gòu)建生態(tài)功能保障基線、環(huán)境質(zhì)量安全底線、自然資源利用上線。嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)劃,以釘釘子精神抓好貫徹落實,久久為功,做到一張藍(lán)圖干到底。地方各級黨委和政府要充分認(rèn)識建立國土空間規(guī)劃體系的重大意義,主要負(fù)責(zé)人親自抓,落實政府組織編制和實施國土空間規(guī)劃的主體責(zé)任,明確責(zé)任分工,落實工作經(jīng)費,加強隊伍建設(shè),加強監(jiān)督考核,做好宣傳教育。

  (二十)落實工作責(zé)任。各地區(qū)各部門要加大對本行業(yè)本領(lǐng)域涉及空間布局相關(guān)規(guī)劃的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和管理,制定有利于國土空間規(guī)劃編制實施的政策,明確時間表和路線圖,形成合力。組織、人事、審計等部門要研究將國土空間規(guī)劃執(zhí)行情況納入領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計,作為黨政領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價的重要參考。紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)要加強監(jiān)督。發(fā)展改革、財政、金融、稅務(wù)、自然資源、生態(tài)環(huán)境、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等部門要研究制定完善主體功能區(qū)的配套政策。自然資源主管部門要會同相關(guān)部門加快推進國土空間規(guī)劃立法工作。組織部門在對地方黨委和政府主要負(fù)責(zé)人的教育培訓(xùn)中要注重提高其規(guī)劃意識。教育部門要研究加強國土空間規(guī)劃相關(guān)學(xué)科建設(shè)。自然資源部要強化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作,切實負(fù)起責(zé)任,會同有關(guān)部門按照國土空間規(guī)劃體系總體框架,不斷完善制度設(shè)計,抓緊建立規(guī)劃編制審批體系、實施監(jiān)督體系、法規(guī)政策體系和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系,加強專業(yè)隊伍建設(shè)和行業(yè)管理。自然資源部要定期對本意見貫徹落實情況進行監(jiān)督檢查,重大事項及時向黨中央、國務(wù)院報告。


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